为了讨论的明晰起见，我们有必要解析合法要件（或者审查根据）的内涵。

  一、现有合法性审查根据的混乱 现有行政行为合法性审查根据，问题有两方面：第一，不同审查根据之间的关系缺乏逻辑上的统一性，导致学理解释上的尴尬和司法实践中的混乱。例如，英国法院在采取不合理性原则还是比例原则上，经历了长时间的争辩。

[37]5 U.S.C.§706 (2)[原APA§10 (e) ]．关于该问题的阐释和讨论，参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第16章司法审查（三）：审查的范围。(5)处理内容，即行政处理决定所确定的权利、义务。在新五分法中，事实问题仍作为一个要素，似乎与现有的规定没有区别。不同的事实情况会影响法定条件的选择适用。[21]参见沈岿：《行政诉讼确立裁量明显不当标准之议》，载《法商研究》2004年第4期。

当然，这里说的是具有行使公权力的外貌、因而在法律上可以视为行政行为的活动。如果一个行政不是行使行政职权甚至不具备行使行政职权的外貌，或者行政机关的意志尚未显露，那就还没有成立行政行为，谈不上合法性。更关注规制手段而非局限于行政行为。

行政法的制度建设不仅需要借鉴吸收西方法治发达国家的先进经验，亦应扎根于中国的经济社会政治现实。[25]朱新力、宋华琳：现代行政法学的建构与政府规制研究的兴起，载《法律科学》2005年第5期。进入新世纪以来，中国行政法学界对行政法研究的新视野、新进路、新方法的讨论，对于拓展中国行政法学的研究角度和领域、提升中国行政法学的研究水准和质量、提高中国行政法学回应现实世界中真实问题的能力等等方面，都具有极其重要的启发和促进作用。它也不仅是机械地使用法律，而是本身就要求考虑社会效果。

[23]章剑生：现代行政法面临的挑战及其回应，载《法商研究》2006年第6期。[3]此后数年，尽管平衡论不似初提出时显得具有轰动效应，但扎实的理论研究一直在推进。

以关系（而非权力）作为行政法学研究视角。中国也亟待建立能够有效解释中国行政法制现象、回应中国行政法制需求的行政法学理论。本文从行政法制度建构的新方向和行政法学研究的新视野两个方面，对相关研究成果加以综述和评论。[19]薛刚凌：行政法发展模式之检讨与重构，载《公民与法》2006年第3期。

[13] （三）当代行政法的发展趋势与新行政法 姜明安长期关注行政法的发展趋势。更关注过程正当而非局限于结果合法。近二十年来我国行政法学研究的重心在于法律的建构，法学家扮演着影子立法者的角色，这种研究取向和角色定位与社会经济政治发展的需要是相一致的，适应了我国全方位的改革对制度转型和制度建设的需要。经济改革、社会转型的背后是各种利益的重新洗牌和调整。

[21]周汉华：《现实主义法律运动与中国法制改革》，山东人民出版社2002年版。于安：论协调发展导向型行政法，载《国家行政学院学报》2010年第1期。

传统行政法与新行政法的区别主要表现为：在价值导向上，前者强调权力控制和权利保障，后者强调行政理性、行政民主化和行政效能。只知英美法德日，不知北欧、东欧、印度、南美等。

[3]罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。针对当代行政法的基本问题——行政机关行使广泛的立法权所带来的问题，利益平衡论成为取代传统行政法的一种最普遍、最系统的当代行政法原则。中国的行政法制度，需要在对其目标和功能进行反思的基础上，进行结构性的重塑。从行政法制度建构的新方向、行政法学研究的新视野这两个个方面，对相关研究成果进行综述和评论，并就中国行政法学的未来发展提出若干设想，具有现实意义。但与此同时，中国行政法（学）的发展也面临诸多挑战，如行政法发展的目标和方向不够清晰，制度设计的质量不高、实效性不足，行政法学概念体系的科学性仍有欠缺，行政法学的研究方法过于单一，回应现实需求的能力不强，等等。[8]沈岿归纳了在平衡论的视野下现代行政法所应具备的品格，首要的一点是现代行政法在目的和价值取向上，既不是片面地维护和促进行政法的高效运作，也不是片面地以追求市场、社会和个人自治为基点而一味地约束与控制行政权，相反，行政权收或放以及收放的程度，须视具体情境而定，而不可执其一端。

中国行政法的目标和功能不应局限于对私人权利自由的保障，也应为提高行政效率效能、保障公共利益、进行利益协调提供制度保障。她认为，控权模式的主要问题为：第一，调整范围狭小。

[16] 石佑启归纳了现代公共行政发展的主要表现，即从管制行政到服务行政观念的转变，公共管理的社会化与权力结构上的均衡，放松管制与权力运作方式的多样化，公民的有效参与和行政服务质量的提高。[28]宋华琳：风险规制与行政法学原理的转型，载《国家行政学院学报》2007年第4期。

只知现状，不知历史，未能动态把握制度变迁的过程。朱新力、宋华琳提出，以司法审查为中心架构起来的行政法学体系，其关注的节点坐落于整个行政过程的下游，力图通过司法审查来规范规制者，从而维护相对人的权益。

中国行政法释义学体系的建构，仍应是中国行政法学研究的重点甚至重心所在，这一点不应因新行政法的崛起而受到太大的冲击。他认为，为回应这一发展，行政法需要进行范式转换：行政法从规范国家行政的法转换到规范公共行政的法，行政主体多元化，行政相对人法律地位提升，行政行为多样化，行政救济有效化。第一，行政法解释论与行政法立法论齐头并进。如何在对大陆法系和英美法系的行政法学概念体系进行比较研究的基础上，结合中国的法制实践，建构一套相对成熟的行政法释义学体系，是行政法学界面临的一个重要课题。

（一）政府规制理论对传统行政法学的挑战 一些学者分析了政府规制尤其是风险规制对传统行政法学的挑战。其主要内容是：形式法治是重要的，应当通过各种形式的实在法建制及执行予以促进。

行政法的正当性不仅来自于法的形式权威，也应来自于法本身的价值合理性以及公民对于行政过程的参与。[39]我们在设计行政法制的改革方案时，必须审慎面对中国的本土国情和问题。

当代行政法的各种原则或理论，都有合理的作用范围，也有其固有的缺陷，这是当代行政法原则的多样性特征。进入新世纪以来，这些问题引起了行政法学界的关注，诸多学者对我国行政法和行政法学的发展趋势问题进行了讨论，新行政法[1]成为行政法学研究中的一个新热点。

行政法释义学作为行政法学的核心内容，是行政法学者的安身立命之所在，也是行政法学与公共行政学、经济学、社会学等等其他学科对话交流之资本所系。[11]沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版。除利益平衡论以外，较有影响的行政法原则还有：司法能动论。沈岿《：风险规制丛书》总序，见伊丽莎白·费雪：《风险规制与行政宪政主义》，沈岿译，法律出版社2007年版。

[9]沈岿：行政法理论基础回眸——一个整体观的变迁，载《中国政法大学学报》2008年第6期。此外，宋功德的专著《行政法的均衡之约》[6]和《论经济行政法的制度结构》，[7]也体现了平衡论的思想。

但社科法学将成为行政法学的一个重要方向，因为未来的行政法学在整体上将更多元化，不会沉浸在一个自给自足的规则体系中，而是营建一个开放、反思的法律帝国。我们放弃了人治而选择了法治，但在人治向法治的过渡中，西方法治理论中却缺少相应的指导，应该说这是中国法学所能做的贡献。

[33] （四）功能视角中的行政法 朱芒提出功能视角中的行政法，认为行政法学研究不能仅仅以演绎的方式或从制度内在的角度去关注法律制度，从功能的方面进行考察则不失为一个很有益的研究方法。[6]宋功德：《论经济行政法的制度结构》，北京大学出版社2002年版。